加快新市民、新农民的培育和推进步伐

关键在于深化农村土地制度改革

省政府咨询机构对外交流合作协会现代农业委员会顾问

陈 进

 

一、加快推进新市民、新农民步伐的背景和重要意义

所谓新市民，就是将进城已获得城镇居民身份，在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受城市居民同等待遇农民统称为新市民。

所谓新农民，主要是指有文化、懂技术、会经营、善管理的新型农民，包括专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业的带头人等。新农民具有较高的科学文化素质，掌握现代农业生产技能，并有较高的管理和经营能力，经过职业资格培训以从事农业为主要职业和收入来源，经过政府有关部门注册登记并从事农业生产的工作者。

（一）加快推进新市民、新农民步伐的背景

1、工业化、城镇化的快速推进为新市民、新农民的产生创造了条件

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，工业化进程的加速，城镇化和房地产产业的发展，大量农村剩余劳力向城市转移，到2013年9月底，外出务工的农村劳动力已有1.7亿人，在本乡本土从事非农产业的超过1亿人。也就是说，农村劳动力中有一半左右不依赖土地就业了。因此，工业化、城镇化的快速推进，为农村劳动力进城务工带来了大量的就业机会，从而，使大量的农民在城市就业成为了农民工。与此同时，随着外出农民工增多，推动了农村土地向种田大户、家庭农场流转，从而为新农民的成长提供了有利的机遇和坚实的基础。

2、新型城镇化重大任务就是“人的城镇化”，城镇化建设有力地加快了新市民的成长步伐

城镇化是现代化的重要内容和表现形式，没有城镇化就不可实现现代化。但我国传统的城镇化发展导致了“半城镇化”现象严重。即大量进城农业转移人口虽然统计为城镇常住人口，但其户籍仍是农业人口，没有获得城镇永久居住的身份。2000-2010年，全国城市建成面积增长了78.5%,而同期城镇人口只增长了46.9%。2012年，我国城镇化率已达到52.6%，但按城镇户籍计算的城镇化率只有35.3%。由于大量进城农民工没有获得居民身份，无法享受城镇居民的同等待遇；不仅影响了农民工的合法权益，而且也影响了社会和谐和城镇化的质量。而新型城镇化的任务，就是要推进人的城镇化，推进农业转移人口的市民化，从而有力地加快了新市民的推进步伐。

3、解决“谁来种地”的问题，是推进新农民迅速成长的客观要求

随着大量青壮年农民外出务工，农村空心化、农业副业化、农民老龄化现象已普遍出现。十年后，“谁来种地”已成为现实问题，成为影响我国农业现代化建设和农业安全的重大问题，也成为社会各界关注的焦点。浙江省农业从业人员中，50岁以上占53%，30岁以下的仅有6%；江苏省从事农业生产的农民平均年龄已达58.2岁。因此，培育新型农民，已成为当前农村迫切任务，从而推进了专业大户、家庭农场等新型经营主体和职业农民的诞生。

（二）加快推进新市民、新农民步伐的重要意义

1、是破除城乡二元结构，健全城乡发展一体化体制机制的客观要求

实现城乡一体化，是经济社会发展内在规律，而目前存在的城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。这种二元结构，在制度层面把城镇居民和农村居民从身份上分为截然不同的社会群体，公共资源配置和基本公共服务等向城镇居民倾斜，农民不能平等参与现代化进程，不能共同分享现代化成果。大量进城务工农民，虽然已经不再从事农业，大部分时间也不在农村居住，但并没有获得市民身份。

农民变市民，培育新市民，就是要将农民工在城市安家落户，享受城里居民同样的廉租房，公租房等公共服务，享有同城镇居民同等待遇，真正融入所在的城镇，农民的合法权益得到保护。因此，推进农民市民化，就有利于打破原有的城乡二元结构，建立起城乡一体化发展的体制机制，推进城乡资源合理流动，城乡生产要素的平等交换，让广大农民共享现代化的成果。

2、是实现新型城镇化，完善城镇化健康发展体制机制的要求

新型城镇化，就是伴随着工业化进程，农业人口不断向非农产业转移、向城镇转移，从而不断提高城镇规模和数量提高城镇化率的比重。因此，新型城镇化就是农民变市民，农业人口的城市化。没有农业转移人口市民化，也就没有城镇化的实现。

十八届三中全会决定指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”，推进以人为核心的城镇化，就是要培育新市民。加快推进进城务工农民市民化的同时，还要大大推进农村小城镇建设，建立乡镇工业园，让农民就地、就近就业，就地市民化。

3、是发展现代农业，培育新型农业经营主体的客观需要

现代农业具有集约化、专业化、组织化和社会化的特征，培育新农民，就是为了适应现代农业发展的需要。

据全国农业普查数据，全国从事农作物种植业的农户户均土地规模不足10亩，有些农户的土地零散为几块，90%为农户养肉牛2头以下，80%农户养羊在10头以下。在这种小规模分散经营情况下，农民不能充分就业，必须导致农业兼业化、农业副业化，这种仅靠手工劳动、一家一户耕作，是无法实现农业现代化的。与此同时，随着农村劳动力向非农产业转移，农村务农的年轻人越来越少，农业后继乏人问题日趋严重。为了提高农业的盈利能力，提高农产品的市场竞争力，就必须发展专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型经营主体。而这些新型经营主体带头人就是新农民。因此大力培育新农民，对于发展现代农业，实现农业规模经营，抗御市场风险，提高农业盈利能力具有十分重要的意义。

4、是增加农民收入，全面建成小康社会的客观需要。

小康不小康，关键在老乡。实现2020年全面建成小康社会，关键是在于增加农民收入。

统计资料显示，2012年农民人均纯收入只相当城市人均可支配收入32.2%，从1980年到2012年，农民人均纯收入年增长6.9%，城镇居民可支配收入增长7.2%，农民人均纯收入和城镇居民可支配收入差距由2.5:1，扩大到3.1:1，绝对差额从286.5元扩大到16648.4元，扩大近60倍。要增加农民收入，需要培育新空间、开辟新途径。而培育新农民、新农民则是一个重要的途径。

培育新市民、让农民工享受同等工资待遇，就能增加相当数额的收入，从而大大地提高了农民的工资性收入。

培育新农民，实现规模化经营是提高农业盈利能力和农民收入的重要条件和途径。据吉林省调查，规模有30-70亩的玉米种植大户，年净收益可越过2万元。因此，大力培育新市民和新农民是增加农民收入，实现小康社会的重要举措。

二、土地制度改革与推进新市民、新农民进程的关系

当前，影响推进新市民、新农民进程的重要因素是我国土地制度改革还不到位。主要表现在土地承包经营权权能不完善，农民对承包土地处分权有限；征地范围过宽，对被征地农民补偿偏低，失农民长远生计缺乏保障；农民宅基地权益不完整，农民没有合法的财产权。

1、保障农民承包土地集体成员权和宅基地财产权，是推进农业转移人口市民化，培育新市民的关键。

由于目前的农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、使农村土地向务农劳力稳定集中流转的作用。

一些地方采用的宅基地换住房，承包地 换劳保，把获得城市户口与放弃农村土地挂勾的方法，侵犯农民的合法权益。必须明确强调，农村承包土地和宅基地不是国家无偿分配给农民的福利，是法律赋予农民的合法仅益，农民的市民权利不能以土地权利相交换。

保障农民承包地集体成员权和宅基地财产权，就必须加快完成土地确权登记工作，为农民颁发具有法律效力的土地承包经营权证书，保障农民的合法土地财产权。之所以这样做，主要基于三点考虑：一是让农民怀揣着土地确权“小本子”，能吃下定心丸，安心留在城里打工；二是农民进城落户了，可以带地进城，是否放弃承包地和宅基地，完全尊重农民个人意愿，解决农民的后顾之忧；三是进城农民可以通过经营权流转宅基地转让，获得经营权和宅基地房产等转让收益。为农民市民化消除对土地权益的顾虑，加快推进农民市民化的进程。

2、完善农地权能结构，推动农地制度创新是培育新农民的重大举措

鼓励承包经营权向专业大户，家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营，是培育新农民的必要条件。

随着我国工业化和城镇化的深入发展，大量农民转移到非农业和城镇就业。这部分农民显然还是农民身份，但已不再从事或不主要从事农业；虽然是集体土地的承包主体，但已不是或不主要是集体土地的经营主体，因此农村大量土地流转有了可能。但由于土地兼有就业和农民福利保障的功能，农民一般不愿放弃土地，致使土地流转时间过短；土地流转不规范，不利于专业大户和新农民的规模经营。

为了推进土地向专业大户家庭农场等新农民流转，有必要完善现行的土地权能结构。就是在土地承包主体同经营主体发展分离日趋明显的情况下，有必要将农民的土地承包经营权分权设置进行必要的改革。即改革由目前我国农地制度所有权和承包权“两权并行分置”，向所有权、承包权、经营权“三权分置”为特征新型农地制度转变，推进农村土地流转，让转让土地经营权农民获得必要的收益。从而也推动了土地向专业大户、家庭农场流转，加速以农业为职业的新型农民的发展成长。

三、加快新市民、新农民推进步伐的几点建议

（一）、深化土地制度改革，为新市民、新农民的快速成长提供制度保障

一是制定一系列实施细则，抓好各项政策落实，为新市民、新农民的成长提供良好的制度保障。一要解决确权部门和政策不统一问题。目前，土地所有权确权在国土资源部门，承包权在农业部门；二要解决和制定在确权登记中需要解决的一系列配政等问题，如实测新增土地面积与惠农政策挂勾的问题；三要解决统一领导和经费问题，以保证确权登记工作任务的顺利完成。二是鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，为新农民的成长创造条件和提供优惠政策。如加大对新农民的扶持力度，在优先获得土地流转经营权方面，在农业补贴资金投入、项目承担、技术服务、银行贷款方面，制定系统的优惠政策，激励有志于农业的人士真正成为新型职业农民。三是赋予更多的农民土地财产权。包括赋予农民对承包土地占有、使用、收益流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，依法获得股权投资收益，保障农户宅基地用益物权，使农民依法获得宅基地和房产转让收益；允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股实行与国有土地同等入市、同权、同价，使农民公平分享土地增值收益。四是加快征地制度改革，缩小征地范围。实行对失地农民的土地财产权的公平补偿。地方政府要对失地农民采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，增大对失地农民的财产补偿，同时，要解决好失地农民就地就近就业问题，使之成为城镇化的新市民。

（二）推进城镇化与美好乡村的社区建设有机结合，实现农民就地市民化，宜从以下几个方面入手：

一是加强乡镇小城镇建设，使之成为当地的政治、经济、文化中心，成为加强农村基础设施、公共设施建设的引导者。要规划好县域内产业布局，引导劳动密集型工业企业和农产品加工业向乡镇延伸，推动产业与乡镇融合发展。加强乡镇的基础设施建设，并使之有乡村特点，使无法在大中城市落户的农民进入乡镇居住。二是加大乡镇产业园区和农民创业园区建设。要结合第一代农民工将逐步退出城市劳动力市场这一趋势，鼓励农民工返乡创业和再就业，乡镇有了产业支撑，也就能吸引农民在当地就业。三是加强农民新型社区建设。要在乡镇所在地建设新型社区，在中心村建立农村社区。可以建设相对集中的居民点，也可以村庄布点规划为依据，按照“人口集中、产业集聚、要素集约、功能集成”的要求，以农村社区为方向，培育或新建中心村。让进入新社区的农民能过上城市人一样体面、有尊严的生活，实现世代农民所追求的市民化的梦想。按照上述设想，在城市转为市民的大约占农村转移人口的40%，在县、乡镇转为居民约为30%，留在农村社区的约占30%，从而能够形成4：3：3就业和市民化的新格局。

（三）加强新型职业农民培育、认证和注册工作，让新农民成为新型农业经营主体。

一是要制定新型职业农民的有关法律法规。进一步明确绿色证书培训制度，把绿证培训与证书发放与扶持新农民产业发展紧密挂勾，让宝贵的农业资源由获得绿证的新农民来经营。二是营造新型职业农民培育成长的社会环境，破除对传统农民身份的歧视，让新型农民象公务员、工程师等职业一样，受到社会的尊重和认同。三是要加大新型农民的培训和职业教育，建立我国职业农民资格认证和注册执业制度，让他们由农民身份向职业转变。